摘要
从立法目的来看，烟草专卖制度背后的伦理基础是对烟碱这一成瘾物质的管控。作为一种国家专营制度，本质上是对市场主体自由经营的限制，因此需要严格限定范围。《电子烟管理办法（征求意见稿）》将不含烟碱的产品排除在“烟草范围”外，目的是明确此类产品无需受专营制度的限制，体现的是行业主管部门对公权力的自我设限，符合当下“简政放权”的主流趋势。
当然法律解释是在法律条文本身尚不十分明确的情况下的解决策略，根本的途径是修订现行的控烟条例，建议未来修订条例时可学习深圳等地，对“吸烟”以及电子烟这一概念专门作出定义，消除模糊空间，避免不同的受众群体产生误解和争议，强化法规的指引作用。
电子烟逼停航班、剧场内吸电子烟引发矛盾、地铁上吸电子烟引发冲突，电子烟作为近年来的新生事物，因在公共场所吸电子烟引发的争议时而见诸于社交媒体，引发关注和讨论。今年3月1日，修订后的《上海市公共场所控制吸烟条例》（以下简称“控烟条例”）即将迎来五周年，作为曾经有着“最严控烟令”美誉的地方性控烟条例，如何应对电子烟带来的挑战，考验着监管部门的智慧。根据控烟条例规定，本市文旅部门承担着文化旅游经营场所的控烟执法职责，笔者从执法监管的角度，浅谈涉及电子烟监管问题的看法。
一、电子烟的出现及带来的问题
1、电子烟的兴起
电子烟，作为烟草代用品的一种，长期以来是一个比较模糊的商业性概念，在电子烟出现之前，戒烟糖、加热香烟（IQOS）等都曾短暂出现过，但因其产品本身的固有缺点，始终无法在市场上取得成功，也未引发社会性的关注。
图1戒烟糖 图2加热香烟 图3电子烟
真正走入公众视野是电子烟，因吸食方式与传统卷烟相近，电子烟产品一出现就风靡世界各国，国内电子烟企业从2013年的4.5万家快速增长至2020年的16.8万家，市场规模从不足10亿增长到80多亿，不少知名网红主播还为其带货直播，在欧美地区电子烟因广受青少年喜爱，也引发了激烈的争议。
2017年3月1日，修订后的《上海市公共场所控制吸烟条例》正式实施，从此本市在“室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟”全面禁烟，市民常用“有屋顶的地方都禁烟”来直白地表达本市控烟力度之大。这部被当时被称之为史上最严控烟令的地方性条例实施五年来，本市公共场所控烟工作取得明显成效。
但受立法时机的局限性，当时条例未对电子烟这一问题予以明确回应，随着电子烟的逐步流行，公共场所吸电子烟的情形也逐渐增加。近两年来，比笔者自身在从事控烟执法工作的经历为例，已多次发现有人员在酒店大堂、前台等候区域吸电子”现象，期间场所经营方均没有履行劝阻义务，执法人员对此也认识不一。这种现象，一方面源于不同群体的理解角度存在根本差异，吸电子烟的人群认为是“戒烟工具”、“电子烟不是烟”，危害性较低，不应将其看作为烟草制品。而在旁人眼里，电子烟造成的二手烟雾与卷烟没有区别，公共场所内应当予以限制。更深层次的原因，源于立法的缺位和监管的缺位，至今为止现行法规、法规、规章和规范性文件中尚未对电子烟进行明确的定义，客观上导致认识偏差。
2021年12月，国家烟草专卖局在官网上公布了《电子烟管理办法（征求意见稿）》，又一次把电子烟这一问题拉进公众视野，电子烟到底是什么身份？是否需要纳入本市控烟条例的范围？随着国家层面电子烟监管政策的逐渐明朗，势必将对本市控烟条例的施行产生的积极影响。本文拟立足现行立法框架，探讨本市控烟条例执法实务中的应对举措。
二、从两个不同的角度理解电子烟属性
法律法规是开展执法监管工作的基本依据和遵循，理解电子烟问题，仍需要从现行的立法脉络中探寻答案。
我国实行烟草专卖专营制度，国家烟草专卖局负责烟草行业人、财、物、采、购、销统一管理。
1991年全国人大颁布实施《烟草专卖法》，1997年国务院颁布实施《烟草专卖法实施条例》，正式以法律形式确立国家烟草专卖制度，并首次对烟草制品做出明确定义：“卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶统称烟草制品”。后虽历经多次修改，却始终未明确电子烟的属性。
2018年，国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局发布了《关于禁止向未成年人出售“电子烟”的通告》，首次将电子烟纳入政府监管的视野，并明确不得向未成年人售卖。2019年，两部门又发布通知，进一步禁止了通过电商平台向未成年人售卖。
为加强电子烟等新型烟草制品监管，2021年11月国务院修订了《烟草专卖法实施条例》，专门增加了一条“电子烟等新型烟草制品参照本条例卷烟的有关规定执行”，意味着电子烟行业一直悬而未决的“谁来管”问题终于落定，正式掀开了电子烟立法工作的序幕。
随后，2021年12月，国家烟草专卖局先后公布了《电子烟管理办法（征求意见稿）》和《电子烟》国家标准（征求意见稿），其中管理办法对电子烟做出了具体定义，指“产生含烟碱（尼古丁，下同）的气溶胶供人抽吸的电子传送产品，包括烟弹、烟具以及烟弹与烟具组合销售的产品等，但不包括已纳入卷烟管理的加热卷烟”。同时，管理办法将“不含烟碱或不传送烟碱的类电子烟产品”排除出电子烟的范畴。
从上述烟草业立法历程中，可以得出一个较为清晰的结论，即国家层面主要以是否含有烟碱（尼古丁）来判定电子烟是否属于“烟草制品”。
对电子烟是否应当纳入控烟范围的讨论，可以进一步考察公共卫生领域的立法进程。
我国政府落实“控制吸烟”的义务直接来自于2006年缔结的《世界卫生组织烟草控制框架公约》。作为条约义务在国内法的转化，2014年国务院法制办公布《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》，但时至今日仍未通过。2020年，全国人大审议通过了《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》，遗憾的是，作为公共卫生领域的基本法律，虽然原则性提出“公共场所控制吸烟，强化监督执法”，但未在国家层面统一规范公共场所控烟制度。
虽缺少顶层设计，但各地政府近年来在推动公共场所控烟工作方面做出了卓有成效的立法探索和执法实践。以本市为例，2010年3月1日起正式实施了国内第一部由省级人大颁布的控烟法规；2017年3月，本市在修订后实施了新的控烟条例，明确“室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟”，并进一步对“控烟工作”做出了定义：“指采取有效措施，禁止在本条例规定的禁烟场所吸烟”。
因电子烟兴起之初社会关注度不高，五年前本市在修订条例时尚未考虑电子烟这一问题。同样的，2015年北京市修订《北京市控制吸烟条例》也未将电子烟纳入禁止范围，甚至当时卫生管理部门在答记者问时曾明确答复“电子烟不在控烟范围内”。2018年西安市修订《西安市控制吸烟管理办法》时，虽然条文中“鼓励控制吸烟场所的经营者、管理者对控制吸烟场所内使用电子烟产品作出规定”，但未将其完全禁止。
随着政府层面和社会公众对电子烟的认识逐渐统一，地方立法呈现出从严从紧的趋势，以2019年深圳市修订的《深圳经济特区控制吸烟条例》为例，对“吸烟”做出了明确的定义“是指使用电子烟、持有点燃或者加热不燃烧的其他烟草制品”，同时该市在禁烟标识中加入了电子烟图形。2021年沈阳市颁布的《沈阳市控制吸烟条例》同样明确了“吸烟是指吸入、呼出烟草的烟雾或者电子烟雾，以及持有点燃的烟草制品的行为”。同时期的杭州、大连、重庆等地都有类似的关于电子烟的禁令。
从上述公共卫生领域的立法历程，可以看出随着时间的推移，对电子烟的控制显著趋严。
三、以法律解释的方法正确解读立法本意
通过强有力的行政处罚手段履行禁烟场所的控烟执法职责，是本市相关主管部门落实《上海市公共场所控制吸烟条例》重要途径。根据《行政处罚法》规定，没有法定依据的，行政处罚无效，即“法无授权不可为”。本文认为，电子烟是否是控烟条例的调整对象，虽然上位法和本市控烟条例都没有明确规定，但通过法律解释的方法，可以得出无论电子烟是否含有烟碱（尼古丁），将其视为控烟条例的调整对象，均符合行政处罚的合法性和合理性标准，理由如下：
1、将含烟碱的电子烟纳入控烟对象符合文义解释的原则，于法有据。
文义解释是第一顺位的解释方法。根据国务院《烟草专卖法实施条例》“电子烟等新型烟草制品参照本条例卷烟的有关规定执行”，“《电子烟管理办法（征求意见稿）》明确“本办法所称电子烟是指产生含烟碱（尼古丁，下同）的气溶胶供人抽吸的电子传送产品”，（虽然该规章尚未通过，但实践中部门规章从征求意见到正式出台一般都较快，此处暂将其作为正式依据予以探讨）由此可知，含烟碱（尼古丁）的电子烟产品属于烟草制品，因此本市禁烟场所内同样应当予以禁止抽吸，并无争议。
2、将不含烟碱的电子烟纳入控烟对象符合目的解释的原则，于法不悖。
真正容易引起争议的是《电子烟管理办法（征求意见稿）》中规定的“不含烟碱或者不用于传送烟碱的类似电子烟的产品不应标称为电子烟”，有一种观点据此认为这类电子烟不是法律意义上“烟草制品”，在本市禁烟场所内抽吸不受限制，这是一种典型的误读。
从立法目的来看，烟草专卖制度背后的伦理基础是对烟碱这一成瘾物质的管控。作为一种国家专营制度，本质上是对市场主体自由经营的限制，因此需要严格限定范围。《电子烟管理办法（征求意见稿）》将不含烟碱的产品排除在“烟草范围”外，目的是明确此类产品无需受专营制度的限制，体现的是行业主管部门对公权力的自我设限，符合当下“简政放权”的主流趋势。
而施行控烟制度的伦理基础是对公众健康权的保护。其所关注的是“吸烟”这一行为对公众健康的危害，只要吸烟者在禁烟场所吸食后造成的烟雾对他人有害，均应受到条例的限制，是否含有烟碱并非是唯一判定标准。2020年5月，本市卫健委召开“世界无烟日”政府新闻发布会，会上上海市医学会呼吸病学分会烟草病学组发布“电子烟专家共识”，明确指出，电子烟烟油含尼古丁、有机溶剂等，经加热后形成的电子烟烟雾含有多环芳香烃等多种有害物质，可损伤全身各脏器，甚至致癌。可见在公共卫生领域中已经行程了权威的共识：除了烟碱之外，电子烟的烟雾中还含有其他多种危害物质，均会损害公众健康，理应纳入控烟范围。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释[2002]21号）第六十八条的规定，在执法工作中，上述专家共识可直接作用证据使用。
从烟草管理的角度出发，无烟碱的电子烟不是烟；站在公共卫生的角度，无烟碱的电子烟是烟。虽然看上去结论相互矛盾，但两种说法同时成立并不会影响法律法规的稳定性和统一性。在我国现行立法实践中，不同的法律体系对同一术语的定义和理解存有差异的情况较为常见，以文化领域中常见的“发行”一词为例，在新闻出版、电影、版权管理等领域中定义和内涵同样有所区别，只要放在正确的语境下，准确把握实质要义，并不会对法律的理解和适用造成困扰。
进一步而言，从现实角度出发，如果机械地把“烟草制品”的概念套用到公共卫生领域，将无烟碱的电子烟排除在管控范围外，意味着执法机关在执法过程中需要证明吸烟者所吸的电子烟含有烟碱，若当事人不配合，只能采用成分鉴定等方式予以解决，极大增加执法成本，降低控烟条例的社会效益。
四、建议和结语
但受立法资源所限，修订地方控烟条例仍需要等待时机。在现行的立法框架下，通过合理的法律解释和推导，作为承担控烟监管义务的主管部门，仍然可以勇敢地可以对电子烟说“不”，对违反相关义务的场所和个人予以查处。
当然法律解释是在法律条文本身尚不十分明确的情况下的解决策略，根本的途径是修订现行的控烟条例，建议未来修订条例时可学习深圳等地，对“吸烟”以及电子烟这一概念专门作出定义，消除模糊空间，避免不同的受众群体产生误解和争议，强化法规的指引作用。
以上就是本站编辑分享的 所有信息有需要持续了解香烟电子烟信息可以关注烟草百科网。
本文来自投稿，不代表本网站立场，发布者：实习编辑，如若转载，请注明出处：https://www.dbykq888.com/dianziyan/zixun/94752.html
微信扫一扫 
