2019年7月22日，国家卫生健康委员会规划司司长毛群安在新闻发布会上透露，国家卫健委正会同有关部门进行电子烟监管的研究，计划通过立法监管电子烟。

2019年10月30日，国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局继2018年8月联合发布《关于保护未成年人免受电子烟侵害的通告》后，再度联合发布《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》，敦促电子烟企业关闭互联网销售网站或客户端；敦促电商平台及时关闭电子烟店铺，并将电子烟产品及时下架；敦促电子烟企业撤回通过互联网发布的电子烟广告。

2019年11月1日，工信部消费司相关负责人称：“目前，我部正在按照部门职责，积极开展相关调研和论证，推动出台规范引导电子烟行业有序发展的管理措施。”

截止2019年11月，国家卫生健康委员会、国家市场监督管理局、国家烟草专卖局和工信部消费司相继对国内电子烟行业表态，表示要加强对电子烟进行监管。长期以来，电子烟处于监管“真空”状态，被认为是“三无”产品，即无产品标准、无质量监管、无安全评估，地位十分尴尬，从业者一直呼吁行业标准及相关管理措施能够早日出台。

那么，该如何正确认识电子烟，该由什么部门监管，又该如何对其进行监管，将其纳入规范有序的发展框架中？
 

近日，新京报记者带着这些疑问专访了中国控烟协会副会长姜垣，浙江大学城市学院城市治理与立法研究院副院长、杭州市人大法制委员会委员方洁。

新京报：我国电子烟的发展有哪些特征？

姜垣：全世界90%的电子烟是中国生产的，但我国却没有开展相关的研究，对电子烟的安全性、有效性缺乏独立评估，只能参照国际卫生组织等国际机构的评估。

方洁：电子烟最初问世是作为烟草的一种替代品，定位于具有治疗功能和矫正功能的戒烟产品，但发展到现在，随着越来越多资本的介入，电子烟的类型愈发多样化，并形成了一些未必符合实际情况的宣传，消费者对电子烟的实际功能，以及可能产生的正负后果的认识，目前是信息不对称的。

新京报：如何评价电子烟的危害性？

方洁：世界卫生组织经过长期科学性的实验和分析得出过一些结论，认为尼古丁是具有成瘾性的，虽然本身并不致癌，但可能会起到肿瘤诱发物的作用。比如，可能参与恶性疾病和神经退化的生物过程；胎儿和青少年如果接触尼古丁，可能会对大脑发育造成长期的不良后果，可能导致学习障碍和焦虑症等等。

姜垣：美国疾病控制中心对电子烟的毒性是这么界定的，电子烟是低毒的，比烟雾中含有7000多种化学物质的烟草危险性要低。但它绝不是安全的，因为电子烟排出的二手气溶胶中含有很多有害化合物，像丙三醇、甲醛、重金属，很多是致癌物质。

新京报：如何看待一些商家宣传的电子烟的“戒烟”功效？

方洁：任何事物都具有两面性。电子烟最初问世确实是作为戒烟工具，但据我目前收集到的信息，世界卫生组织并不建议将电子烟作为戒烟的辅助工具，并建议吸烟者使用已被证实有效的戒烟方法。

虽然有一部分人主张说电子烟具有戒烟功效，但也有研究报告显示，电子烟也是戒烟的障碍。比如，有一些人可能同时吸食电子烟和传统的卷烟。还有就是青少年可能会因为一些宣传而开始吸食电子烟，从而走上吸烟之路。

新京报：应该由什么部门来监管电子烟？

姜垣：我希望是由一个中立机构比如国家食药监局来监管电子烟，而不是由国家烟草专卖局。美国是由食品药品监督管理局（FDA）监管电子烟，英国也是类似部门来对电子烟的准入实施监管。

方洁：确定由什么部门来监管，需要先对电子烟的性质做一个界定。如果界定电子烟就是烟草，或者说类似烟草的一种产品，那么电子烟就可能归入国家烟草行业主管部门来管理。但如果电子烟被界定为戒烟药品，或者其他性质的产品，那就可能要按照其他性质的产品来进行监管，比如食药监部门。

新京报：对电子烟立法，你有哪些建议？

方洁：首先，回避争议，把有害行为先管控起来。《杭州市公共场所控制吸烟条例》规定，“吸烟是指吸入、呼出烟草的烟雾或有害电子烟气雾，以及持有点燃的烟草制品的行为”。这个立法采用“实质性判断标准”，避开了电子烟到底是不是有害的争议，直接控制“吸入、呼出有害电子烟气雾”的行为，是一种比较务实、有效的立法策略。

第二，重点关注未成年人群。目前正在修订的《未成年人保护法》有必要加入控烟相关条款，也应包括电子烟的管控。需要及时营造一个良好环境，让未成年人免受有害烟雾包括有害电子烟雾的侵害。

第三，提升立法层级，加强监管力度。2018年8月28日，国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局联合发布了《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》，但这则通告只有禁止性条款，没有约束性条款。也就是说，《通告》对电子烟市场管理只具有引导性作用，而缺乏刚性规范作用。因此需要从更高位阶的立法上体现出监管力度。

新京报：现在很多厂家用各种手段推销电子烟，你认为该如何加强监管？

姜垣：世界卫生组织的报告显示，电子烟有15000多种口味。有些口味超乎你的想象，比如“秋后的雪”。这些厂家生产出来的电子烟就不是为了戒烟，而是为了满足青少年的好奇心。应该严格限制电子烟的口味种类，美国就只保留烟草味和薄荷味两种口味。

新京报：在电子烟监管上有哪些国际经验？

方洁：国际上控烟措施大致有五种类型：源头限产限购、规范信息披露、禁烟和控烟、严格执法监督和惩戒、进行行为示范和引导。对电子烟管控最有力的就是从源头上进行销售管控，比如巴西、新加坡等国家都不给予电子烟销售许可。

新京报：11月1日，国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局联合下发了《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》。你如何看待这一通告的作用？

方洁：显然有积极的意义。这个通告与国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局于2018年8月28日联合印发的《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》，都有源头控制的强调督促之意，对电子烟市场管理具有指导作用。虽然二者都只是规范性文件而不是法律，但对电子烟的监管而言，治理体系的完善与治理能力的提升需要时间，在这个过程中，不同层次的规范可以合作发挥共治的效应。